新修訂的《環保法》對環評審批作出新規定

發布日期：2014-05-29來源：bhi-政策解讀編輯：

[摘要]

　　限期補辦大開方便之門? “先上車后補票”即將退出歷史舞臺環評是環保工作重要組成部分，環評制度的精髓和根本功能就是“預防為主，源頭控制”，這是環評領域一切工作的出發點，在環保體制改革和環境管理戰略轉型中，環評必須走在前面。環評的目的是要預防或者減輕擬建項目的不良環境影響，而在“補辦”環評的情形下，建設項目已經開始施工，對環境的影響已經形成事實，環評已經失去了“事先”預防或者減輕不良環境影響的作用。

　　北京大學資源、能源與環境法研究中心主任汪勁認為，此前法律規定的違反環評制度的法律后果過輕。他提到，《環境影響評價法》第三十一條規定：“建設單位未依法報批建設項目環境影響評價文件，或者未依照本法第二十四條的規定重新報批或者報請重新審核環境影響評價文件，擅自開工建設的，由有權審批該項目環境影響評價文件的環境保護行政主管部門責令停止建設，限期補辦手續;逾期不補辦手續的，可以處五萬元以上二十萬元以下的罰款，對建設單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分”。根據這一規定，建設單位未履行環評程序并不直接引發行政處罰，而是被要求“限期補辦”。而一旦允許“補辦”環評，就會給地方政府和企業大開方便之門。即使在要求補辦環評時被主管部門責令停止建設，但其對環境的不利影響也已經造成，難以恢復原狀。

　　汪勁以鄭州“華夏第一祖龍”為例。2007年鄭州耗資3億元興建的“華夏第一祖龍”就存在未批先建現象，最后雖然被勒令停建并拆除已建部分，但已經興建的工程對始祖山國家級森林公園還是造成了不可挽回的生態破壞。汪勁認為，在實踐中，“補辦”的環評往往演變成為項目審批中一道不得不走的程序，從根本上喪失了環評“事先預防”的功能。對于未經環評審批已經開工建設的項目，若環保部門在審批補辦的環評時不予通過、要求恢復原狀、變更設計或者建議另行選址興建，則會面臨來自于企業和地方政府的壓力，甚至可能被稱為“浪費”社會資源。這種現象亟待改變。現行《環保法》第十三條規定：“建設污染環境的項目，必須遵守國家有關建設項目環境保護管理的規定。建設項目的環境影響報告書，必須對建設項目產生的污染和對環境的影響作出評價，規定防治措施，經項目主管部門預審并依照規定的程序報環境保護行政主管部門批準。環境影響報告書經批準后，計劃部門方可批準建設項目設計任務書。” 對于是否必須在事前進行環境影響評價，此條文語焉不詳，但新修訂的《環保法》則在第十九條作出明確規定：“編制有關開發利用規劃，建設對環境有影響的項目，應當依法進行環境影響評價。未依法進行環境影響評價的開發利用規劃，不得組織實施;未依法進行環境影響評價的建設項目，不得開工建設。” 依此規定，將不再存在“補辦”環評一說，而《環境影響評價法》中的相關條文也應當隨著新法的施行做出相應修改。

　　新修訂的《環保法》在政策環評、未批先建查處、環評機構責任追究等方面有了新的突破，賦予了環保部門更大的權力，是環保法治建設的新里程碑，也為環評管理轉型提供了強大的法律武器。某位專家表示，新修訂的《環保法》提升了環評的地位。一方面，新法從實際出發，強化規劃環評，“未依法進行環境影響評價的開發利用規劃，不得組織實施”。地方政府在制定土地利用的有關規劃，區域、流域、海域的建設、開發利用規劃，應當在規劃編制過程中組織進行環境影響評價。近年來，地方土地開發項目，吸引投資的工業園區，這些開發規劃一般都是由當地政府牽頭推動。然而，落實規劃環評，是當地環保部門監察當地政府，形成下級監察上級或平級，執行力差成為各地環保部門頭疼問題，規劃環評存在著“先上車、再補票”，新法直接將其作為必備條件，法律設計上賦予了環保部門更高的權力。此外，舊法只對建設項目的評價做了原則性規定，并且只涉及了污染防治領域，新法規定“未依法進行環境影響評價的建設項目，不得開工建設”，并規定相應的法律責任，“建設單位未依法提交建設項目環境影響評價文件或者環境影響評價文件未經批準，擅自開工建設的，由負有環境保護監督管理職責的部門責令停止建設，處以罰款，并可以責令恢復原狀。”

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